裁判要旨根据《行政处罚法》第十四条“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚”的规定。被上诉人修水县畜牧水产局依据《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条，对上诉人徐某宝做出行政处罚，该《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》属于规范性文件，但不能作为行政处罚依据。且修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》认定上诉人徐某宝违反的《生猪屠宰管理条例》第二条，和《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条，但以上条文仅规定限制跨区域经营，而对跨区域经营行为并未规定处罚细则。因此，该行政处罚缺乏法律依据。故原审法院认为被上诉人修水县畜牧水产局作出的修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》适用法律错误，认定正确。

裁判文书

江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣04行终18号上诉人（原审原告）徐某宝，男，1967年10月23日生，汉族，住修水县。委托代理人蔡三忠，江西际民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）修水县畜牧水产局。住所地：修水县人民政府行政大楼3楼310室，统一社会信用代码12360424MB04630056。法定代表人冷从华，该局局长。行政机关负责人龚立俭，该局副局长。委托代理人周新满，江西坚白律师事务所律师。上诉人（原审原告）徐某宝因畜牧行政处罚纠纷一案，不服江西省永修县人民法院（2017）赣0425行初10号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审查。本案现已审理完毕。

原审认为，民以食为天，食以安为先，食品安全关系到我们每个人的身体健康和生命安全。我们必须坚持以人民为中心，切实做好食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”，让广大群众吃上放心肉、安全肉。

本案的争议焦点是：一、本案的适格被告。二、涉案的《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条是否合法。三、被告行政处罚决定是否合法。四、原告诉求的行政赔偿是否有事实依据和法律依据。

一、本案的适格被告。根据《生猪屠宰管理条例》第三条“国务院商务主管部门负责全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理。县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内负责生猪屠宰活动的相关管理工作。”，2014年12月31日修水县委机构编制委员会根据《国务院机构改革和职能转变方案》精神，将修水县生猪定点屠宰监督管理职责从县商管办划给修水县畜牧水产局（修编办字[2014]24号），2015年1月10日修水县商管办将生猪定点屠宰监督管理职责正式移交给修水县畜牧水产局。政府职能转变和机构改革后，生猪定点屠宰监督管理职责由修水县畜牧水产局承担，即修水县畜牧水产局依法享有生猪屠宰的监督管理职责。修水县畜牧水产局作为修水县畜禽屠宰监督管理执法大队的举办单位，其对该执法大队的执法活动负责并对外承担相应的责任和义务，故本案的适格被告应是修水县畜牧水产局。

二、涉案的《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条是否合法。

首先，《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条涉及处罚细则有二款，其中处罚细则第一款“严禁生猪产品跨区域经营，违者由县畜禽屠宰监督管理执法大队对直接责任人进行查处，没收生猪产品，并按规定处以罚款；”、处罚细则第二款“对发现有三次或三次以上情形，属屠商者将暂停其进场调肉资格，属屠宰企业者将给予停止整顿直至上报市主管部门取消其屠宰资格等处罚；”；

其次，根据《行政处罚法》第十条“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”、第十一条“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”的规定，故对没收和罚款的处罚应由法律、行政法规、地方性规定进行规定，对吊销屠宰资格的处罚应由法律、行政法规进行规定。

再次、关于生猪定点屠宰的相关法律、法规、规章有《食品安全法》、《生猪屠宰管理条例》、《生猪屠宰管理条例实施办法》，其中《生猪屠宰管理条例》第二条规定”在边远和交通不便的农村地区，可以设置仅限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点，具体办法由省、直辖市制定。”、《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条规定“依据《条例》设置的生猪定点屠宰厂（场）能够保证供应的地区，不得设立小型生猪屠宰场点，小型生猪屠宰场点生产的生猪产品，仅限供应本地市场。”，以上上位法规定小型生猪屠宰场点的生猪产品，仅限供应本地市场，但没有关于猪产品跨区域经营的具体处罚细则。

最后，根据《行政处罚法》第十四条“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”的规定，《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》作为规范性文件没有设定行政处罚的权利。综上，《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条不合法。

三、被告行政处罚决定是否合法。

（一）行政处罚决定书认定的事实清楚。

1、原告徐某宝存在跨区域经营行为。

（1）根据《生猪屠宰管理条例》第二条“国家实行生猪定点屠宰、集中检疫制度，未经定点，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动。但是，农村地区个人自宰自食的除外。在边远和交通不便的农村地区，可以设置仅限于本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点，具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”、《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条“为保证边远和交通不便的农村地区生猪产品供应，确需设置小型生猪屠宰场点的，所在省、自治区、直辖市应当依照《条例》第二条的规定，制定本行政区域的具体管理办法，依照《条例》设置的生猪定点屠宰厂（场）能够保证供应的地区，不得设立小型生猪屠宰场点。小型生猪屠宰场点生产的生猪产品，仅限供应本地市场。”、《江西省生猪定点屠宰厂（场）设立条件和办理程序》第<二>条小型生猪屠宰场点审核验收标准（B类）“小型生猪屠宰场点的设立，必须符合在边远、交通不便的农村地区设置要求，仅限于向本地市场供应生猪产品。”的规定，在边远、交通不便的农村地区可以设置B类屠宰场点，但必须符合相关设置要求，并仅限于向本地市场供应；

（2）九江市生猪定点屠宰工作领导小组办公室2011年8月15日批准的生猪定点屠宰证（赣九屠准字106号）载明修水县大桥生猪定点屠宰场产品供应区域为大桥镇；

（3）原告徐某宝2017年7月12日从大桥镇生猪定点屠宰场贩运猪肉产品到古市镇市场进行批发销售，系跨区域销售生猪产品，违反《生猪屠宰管理条例》第二条、《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条，不合法。根据《生猪屠宰管理条例》第二十四条“违反本条规定，未经定点从事生猪屠宰活动的，由畜牧兽医行政主管部门予以取缔，没收生猪、生猪产品、屠宰工具和设备以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款；货值金额难以确定的，对单位并处10万元以及上20万元以下的罚款，对个人并处5000元以上1万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”故对原告徐某宝跨区域经营行为可处没收、罚款。

2、原告徐某宝运输工具和设备不达标。

原告徐某宝对宰杀后的生猪用敞篷农用车跨区域运输的行为，违反了《食品安全法》第三十三条第（六）项“贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染。”、《生猪屠宰条例实施办法》第二十二条“生猪和生猪产品应使用不同的运载工具运输；运送片猪肉，应使用防尘或者设有吊挂设施的专用车辆，不得敞运。”的规定，依据《食品安全法》第一百三十二条的规定，可处责令停产停业、罚款，依据《生猪屠宰条例实施办法》第四十条的规定，可处罚款。故对原告徐某宝运输工具和设备不达标的行为可处罚款、责令停产停业。

综上，原告徐某宝存在跨区域经营行为，违反定点屠宰的相关规定，运输设备和工具不符合法律规定，被告对原告作出修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》认定事实清楚。

（二）行政处罚决定书适用法律错误。

首先，被告修水县畜牧水产局依据《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条，对原告做出行政处罚，但《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》作为规范性文件，其制定没有法律、法规依据，不合法，不能作为行政处罚依据。

其次，修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》指出原告违反的《生猪屠宰管理条例》第二条，和《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条，但以上条文仅规定限制跨区域经营，但对跨区域经营行为并未规定处罚细则，故亦不能作为行政处罚依据。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项：“行政行为有下列情形之一，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的”的规定，被告的行政处罚决定依法应当予以撤销，鉴于原告违法事实清楚，为保证人民身体健康，生命安全，限被告重新做出具体行为。

四、原告诉求的行政赔偿是否有事实依据和法律依据。

原告徐某宝跨区域经营，违反定点屠宰的相关规定，运输设备和工具不符合法律规定，违法事实清楚，有被告询问、检查笔录、（查封、扣押）物品通知书及物品清单、现场照片予以证实，原告的行为严重影响食品安全，造成极大隐患，被告对扣押原告的猪肉产品变现的货款2758元及时上缴政府非税账户的行政处罚并无不当，严厉打击了食品安全的违法行为，履行了食品监督的法定职责，确保了人民群众“舌尖上的安全”。原告诉请要求被告赔偿经济损失5万元，无事实和法律依据，本院不予支持。

综上所述，依照《食品安全法》第三十三条、第一百三十二条、《中华人民共和国行政处罚法》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，遵照《生猪屠宰管理条例》第二条，参照《生猪屠宰管理条例实施办法》第二十二条、第四十条，第四十四条的规定，作出如下判决：（一）撤销被告修水县畜牧水产局作出修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》。（二）责令被告修水县畜牧水产局于本判决发生效力之日起三十日对原告重新做出行政处罚。（三）驳回原告的其他诉讼请求。（四）案件诉讼受理费50元，由被告修水县畜牧水产局承担。

北京晏清律师事务所