农村土地征收的所有制基础分析

发表日期:2021-10-20 | 来源 :拆迁律师_征地律师_拆迁安置律师咨询-北京晏清律师事务所 | 点击数: 次 

  

农村土地征收的所有制基础分析(图1)

       对于土地的规制,我国采取所有制划分的形式分别管理,分别是国家土地所有制和集体土地所有制,公民个人对土地没有所有权主张的权利。作为重要组成部分的集体土地所有权涵盖广袤的农村土地,对社会经济生活具有极大的影响。土地征收的对象就是农村集体土地,因此,研究农村土地征收制度就有必要弄清楚集体土地所有制的特殊性。作为具有中国特色的集体所有制,其具有的特性及不可避免的缺陷主要体现在以下几个方面:

  1、鲜明的时代特色和人为性

  集体所有制具有鲜明的时代特色,是社会主义改造时期的产物。从农村土地集体所有权形成和发展的历史进程中可以发现,农村集体所有制是伴随着社会主义经济改造,土地改革等建国初期的社会主义制度建立起来的,而不是在社会经济发展过程中自发出现的,而是为适应当时的社会形势和经济状况,根据马克思主义理论,并结合国内情势,通过社会主义农业改造、土地改革等一系列政治决策形成的,是计划经济的产物。集体土地所有权的产生并非基于土地本身的财产属性,也不派生于其他所有权形式。其产生之初是为了强调农民的土地权利,是与国家所有权相并列的一种人为创设出来的所有权。

  2、主体的抽象性

  与一般财产权主体是特定的自然人、法人或其他组织不同,集体土地所有权的主体不是具体的“人”,而是“集体”,包括三级主体,即乡镇集体、村集体和村内集体。集体不同于一般的民商事主体,其性质具有不确定性,并非法律上明确规定的主体。主要体现在:(1)与成员的不可分性。集体与本区域内的成员具有密不可分的特点,不能脱离自身成员而独立存在;(2)主体权利的整体性。享有集体土地所有权的主体是村镇组织,其成员个体享有的是集体土地使用权,而非所有权;(3)身份性。集体所有权带有明显的身份性,只有集体组织的成员才享有集体所有权的相应利益,一旦脱离集体,就不再享有,可以说村民享有的是一种成员权。(4)地域性。与集体所有权主体的身份性相适应,它也具有明显的地域性,即只有集体土地地域内的农民才可以组成一个“集体”,才能够享有集体所有权及其附随利益。一方面,土地的不动产特性决定了其地域性的特点,另一方面,传统农业社会中农民与土地的密切联系也是形成地域性的重要原因。集体土地所有权主体的地域性与集体内部成员的社区归属是一致的,同时也烙上了家族区分的痕迹。[1]可以说,地域性与身份性同出一源,相互印证。

  总之,集体所有权的主体除了抽象的“集体”这一难以捉摸的对象之外,并没有最终的落实者,以致出现了所有权主体虚化的现象。[2]正是主体的抽象性使得农村土地征收过程中,集体作为征收补偿主体与被征收农民之间就征地补偿款落实问题往往发生难以协调的争端。

  3、行使者是集体经济组织、村民委员会和村民小组

  集体作为一个抽象的主体,无法实际行使集体土地所有权,只能由具体的组织代表集体去行使。按现行法律规定,这一代表“集体”的组织是集体经济组织、村民委员会和村民小组。实际上,由于大部分农村集体经济组织经过漫长的岁月与政策的变动,在组织、管理、功能等各方面都已不健全,已经无法具备组织生产经营活动的能力和条件,因此,在现实实践中,往往是由村民委员会或村民小组来具体负责行使集体土地所有权。需要说明的是,这里的“村民小组”并不是通常意义上的村民小组,而是能够对外代表整个农村集体组织,有权力处理村集体事务,与一般的村民委员会具有同等级别的组织机构。此外,在一些实行土地一级核算的地区,由乡镇集体经济组织行使集体土地所有权;某些不再存在乡镇集体经济组织的地方,乡镇集体所有的土地所有权实际上由乡镇政府行使[3]。

  4、所有权的不完全性

  按照民法理论,所有权是一种支配权、完全物权,具备占有、使用、收益、处分四项权能,处分权是所有权最核心最根本的权能,也是其与用益物权相区分的根本点,不具有处分权能的所有权往往而其中处分权是所有权根本的权能,失去处分权的所有权不再是完整意义上的完全物权,实际上成为了限制物权。土地在我国属于禁止流通物,因此集体土地所有权实际上就是一种限制物权,而非完全物权。因为,作为集体土地所有权主体的集体经济组织、村委委员会或者村民小组,也不能出让集体土地,集体土地具有的不可转让性大大限制了农村集体土地的流转,实际上也将农民束缚在了土地上。

  5、所有权与经营权的逐渐分离

  集体土地所有权和经营权的分离是市场经济的必然要求。计划经济时代,农村实行生产合作社制,以合作社为单位,农民集体劳动,按照劳动情况统一进行分配,但这样就形成了备受诟病的农村“大锅饭”制度,再加上乱摊派乱指挥,农民没有生产积极性,导致生产力低下,土地荒芜,后来,实行土地承包到户的生产经营制度,大大提高了农民的生产积极性。土地承包经营制的推广使得农村集体土地所有权与经营权相分离,并且经营者也不限于本集体经济组织的成员,外来人员经过村民表决也可以承包经营。这样,在集体土地上就出现了三个权利主体:所有者、使用者和承包经营者,后二者可以是一致的,也可以不一致。这样,在农村土地征收中就会出现2-3个征收补偿主体,如何分配补偿收益变得更加复杂。

  6、集体土地所有权与国家土地所有权的不平等性

  从法律上来看,我国的土地所有权体系由两大部分组成:集体土地所有权和国家土地所有权,两种土地所有权在法律上地位是平等的,但实际上,二者的地位并不是平等的。首先,从所有权的转化上看,通常情况下,集体所有土地可以转为国家所有土地,而国家所有土地却不能相对应转变为集体所有土地;[4]其次,从保护力度上看,集体土地的保护力度也不及国有土地。宪法明确规定,“国有经济……是国民经济中的主导力量”,可见,作为国有经济的重要因素,国有土地受到宪法的有力保障,相较之下,集体经济属于低一层次的公有制,集体土地也无法得到同等程度的保障。再次,从所有权的范围看,国有土地所有权的行使领域要大于集体土地所有权。这主要体现在法律将集体土地单列,集体土地之外的土地均属于国有土地。如《土地管理法实施条例》第二条第四项规定:“依法不属于集体的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地,属于国家所有”。从法律表述上看,集体土地仅仅是历史上形成的有人类居住的土地,除此之外所有类型的土地都是国家所有。这与民法上无主物归国家所有的规定有异曲同工之效。受国有土地所有权与集体土地使用权地位不平等直接损害的就是农村土地征收中的被征收人,他们本就处于弱势地位,面对强大的行政机关和征收人,往往处于不利地位,权利状况堪忧。说到底,这是集体土地使用权与国有土地所有权之间的一场不平等的博弈所致。

  [1]刘俊:《中国土地法理论研究》,法律出版版社,2006年,第135页。

  [2]王卫国:《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社,2003年,第96页。

  [3]根据《土地管理法》第十条,农民集体所有的土地“已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”,该条实际上确立了乡镇农民集体作为土地所有权主体的地位。

  [4]对此,法律尽管没有明确的禁止性规定,但是也没有类似的案例可循。无论是《土地管理法》还是最近国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》,土地被征收后一定时间内不使用,国家可以收回,注意,这里收回的是国有建设用地使用权,收回之后可以交由原集体经济组织复种,但是也不意味着原集体经济组织重新取得了集体土地使用权。法律并没有明确所有权由国家向集体流动,这意味着,集体土地所有权只能单方面转化为国有土地所有权。


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